【观点】当前是提高烟草消费税的绝佳窗口期，实现控烟与财政增收双赢

2026.04.16 界面新闻记者 | 张倩楠界面新闻编辑 | 刘海川 2026年是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国正式生效的20周年。4月14日，新探健康发展研究中心举办“控烟履约实践与未来”交流会，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、北京控烟协会副会长郑榕表示，当前是提高烟草消费税的绝佳窗口期。 通过对烟草制品提税提价来减少烟草销量是控烟诸多措施中一项至关重要的经济性措施。有研究证明，烟草的绝对价格每提高 10%，将使得高收入国家的卷烟消费减少 4%，中低收入国家卷烟消费减少 8%。为了限制和减少烟草制品的消费、增加财政收入，世界各国普遍对烟草制品征收体现“寓禁于征”调控意图的消费税。 2015年，中国对卷烟消费税进行调整，烟草专卖局同时调整了相应的卷烟批发价格，这是我国自2005年加入《烟草控制框架公约》以来，首次同时提高卷烟消费税和卷烟批发价与零售价。 “2015年我国烟草税调整后，当时的烟草税负水平为56%；而截至目前，我国烟草税负水平已降至约54%。”郑榕告诉界面新闻，卷烟的税负水平以平均每包烟（20支标准装）中税（广义的烟草税概念）占零售价格的比重来衡量。世卫组织推荐这一比重达到75%以上。 郑榕介绍，卷烟支付能力对烟草销量的影响不容忽视。卷烟支付能力是决定烟草销量的核心因素，消费者的购买决策既取决于卷烟自身价格，也与自身收入水平密切相关。从数据来看，我国卷烟支付能力在2015年、2016年有所下降，但自2017年起持续提升，这一趋势一直延续至2025年。 这一现象也能够解释，为何2020年之后我国卷烟产量、销量数据难以体现控烟成效，我国烟草市场具有较强的封闭性，卷烟进口量及海关登记出口量均处于较低水平，市场供需主要由国内市场主导，支付能力的提升直接推动了卷烟销量回升。 “截至2025年，我国卷烟销量已接近2014年的历史峰值——2014年是我国卷烟销量的最高峰值年份，当年销量达5099万箱。这一现状令人倍感沮丧：今年恰逢《烟草控制框架公约》生效20周年，尽管我国在控烟监测等方面取得了一定进展，但20年来，烟草产量与销量并未出现显著下降，反而呈现增长态势，如今已接近2015年税改前的峰值水平。” 郑榕说。 事实上，从中国疾病预防控制中心控烟办的监测数据及烟草专卖局公布的相关数据来看，我国卷烟价格呈稳步增长态势。“近年来出现一种观点，主张无需再提高烟草税，理由是提税的核心目的就是推动卷烟涨价，当前价格上涨已达到预期。对此，我持反对意见，烟草局主导的卷烟涨价，是基于全口径数据的精准调控，仅针对特定品类卷烟调整价格，并未真正降低卷烟支付能力，因此无法发挥控烟实效。” 郑榕表示。 此外，郑榕提到，今年两会后，相关政策明确提高国有企业利润上缴比例，其中烟草专卖局作为国有企业，利润上缴比例从25%提升至35%，这一调整幅度显著。在此背景下，社会各界普遍关注财政部是否仍有意愿提高烟草消费税。 从财政大盘来看，烟草行业的收益无论是以税收形式还是利润上缴形式纳入财政，最终都将归入国家财政体系，但从控烟角度而言，二者有着本质区别。提高烟草消费税会直接传导至卷烟终端价格，进而影响消费者购买行为，真正发挥控烟作用；而提高利润上缴比例仅影响烟草行业自身收益分配，不会改变卷烟价格，无法实现控烟效果。 “我认为当前是提高烟草消费税的绝佳窗口期。” 郑榕表示，从今年的财政预算来看，我国目前仍实行增量预算模式，财政预算规模在上一年度基础上，结合GDP增长比例适度增长，因此今年消费税预算规模较去年略有提升。但从今年前两个月的财政数据来看，国内消费税同比下降6.2%，下滑态势明显，而烟草相关税收占整个消费税的53%左右，是消费税下滑的重要原因。提高烟草消费税是实现控烟与财政增收双赢的有效方式。 郑榕还提到，加征烟酒消费税的同时，可考虑同步引入含糖饮料征税，这一策略在全球大多数国家已得到验证，既能有效减少烟酒、含糖饮料的消费量，降低相关慢性病发病风险，又能增加政府财政收入，为卫生健康事业发展提供资金支持，与世界卫生组织倡导的“健康税”理念高度契合。 郑榕表示，在当前强调“投资于人”的背景下，教育投入的稳定性与重要性已得到普遍认可，而卫生健康领域的投入增长将成为“投资于人”的关键发力点。卫生健康事业的高质量发展，离不开真金白银的财政投入，若缺乏稳定的财政资金支持，“投资于人”的相关部署也将沦为空谈。建议借鉴教育领域的投入机制，建立卫生健康领域财政投入专款专用制度，探索将每年GDP的一定比例投入到卫生健康领域。